El artículo 114 de la Constitución Nacional.
La reforma de 1994 instrumentó un nuevo organismo muy significativo, que ha de ser el Consejo de la Magistratura, el cual aparece regulado en el art. 114 de la Constitución Nacional.
Transcripción del Art. 114 de la Constitución Nacional: “El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial.
El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado asimismo por otras personas del ámbito académico y científico en el número y la forma que indique la ley.
Serán sus atribuciones:
1-Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores.
2- Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores.
3- Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia.
4-Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.
5- Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.
6- Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia”.
El primer párrafo del citado artículo diseña la competencia del Consejo con una bifurcación: la selección de los magistrados y la administración del poder judicial. Luego vendrá el desglose de las atribuciones, todas las cuales tienen vinculación con esas dos competencias.
El párrafo segundo traza el lineamiento que ha de tomar en cuenta el congreso al dictar la ley reglamentaria del Consejo de la Magistratura en lo que respecta a su composición.
Según puede inferirse del art. 114 el desempeño de sus miembros es temporario, toda vez que la norma hace alusión a la integración periódica, y por otra parte insta a un equilibrio entre las representaciones que invisten los funcionarios del Consejo al disponer que el mismo deberá ser integrado por: representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular, es decir del Congreso y del poder ejecutivo, representantes de los jueces federales de todas las instancias, representantes de los abogados de la matrícula federal y otras personas del ámbito académico y científico. El número y la forma de dicha integración habrán de surgir de la ley.
Con relación a la mención que hace el art. 114 del concepto de equilibro, Bidart Campos sostiene que el mismo es muy importante entre las representaciones, y que será la ley la encargada de determinar su equilibrio. Por otra parte, refiere que el equilibrio no debe ser periódico, sino permanente; ya que si fuera periódico significaría que durante un lapso podría prevalecer la representación de los órganos políticos, en el siguiente la de los jueces y luego la de los abogados.
Ante tal situación no se estaría en presencia de un equilibrio porque en cada período habría predominancia de un sector sobre los otros.
Siguiendo este orden de ideas, Bidart Campos expone que para aproximarnos al sentido del equilibrio y superar la ambigüedad del texto constitucional, se debe entender que el mismo no depende solamente del número de representantes de cada sector, sino además de quién es el designante de ellos, ya que si a las personas del ámbito científico y académico las nombrara el congreso o el poder ejecutivo, el equilibrio quedaría perturbado, cosa que no ocurriría si la designación proviniera de las universidades o de las academias nacionales. El Consejo exige independencia, y no la tendría si se convirtiera en un organismo instrumentado política o partidariamente para subordinar el poder judicial a los poderes políticos.
Por otra parte, en lo que respecta a las competencias del Consejo, cabe destacar que tres de ellas se refieren directamente a la forma de designación de los magistrados, una al poder disciplinario, otra al poder reglamentario y otra a la administración de los recursos económicos.
En cuanto a la primera de ellas, posee dos atribuciones: realizar los concursos públicos para cubrir los cargos de jueces en todas las instancias inferiores a la Corte, y seleccionar los candidatos; y por otra parte formular ternas vinculantes.
El régimen de concursos propiciado por la Constitución obliga a respetar los principios constitucionales de publicidad, de idoneidad y de igualdad de oportunidades. Una vez sustanciados los concursos el Consejo debe elevar al Poder Ejecutivo una lista de tres candidatos por cada cargo que deba cubrirse para que este elija a uno de ellos a fin que, previo el acuerdo del Senado, sea designado para cubrir el cargo vacante.
De lo anteriormente expuesto, puede surgir como interrogante si las ternas son vinculantes sólo para el Poder Ejecutivo, o también lo son para el senado, sobre todo porque la ley nada dice al respecto. Según Ekmekdjian la terna es sólo vinculante para el Poder Ejecutivo, no así para el senado, ya que de otra manera la intervención de este cuerpo legislativo sería un puro formalismo.
Otra cuestión que se plantea es si la terna elevada por el Consejo al Poder Ejecutivo debe contener un orden decreciente de méritos o no. Los que se inclinan por la negativa refieren que de otro modo se pretendería influir sobre la decisión del Poder Ejecutivo, quien debe tener libertad para elegir al candidato entre cualquiera de los preseleccionados, sin importar su ubicación en el informe. En forma contraria, quienes se muestran a favor argumentan que al conferir la atribución al Poder Ejecutivo de apartarse libremente del orden de méritos expresado en la terna, quedaría en evidencia que ha tenido otras motivaciones, distintas de las puramente técnicas o académicas para elegir su candidato
En lo que hace al poder disciplinario, el Consejo tiene su ejercicio sobre los magistrados inferiores a la Corte, encontrándose dotado con competencia para acusar y decidir la apertura de un procedimiento ante el Jurado de Enjuiciamiento.
El poder reglamentario o legislativo recae sobre una triple materia: para la organización judicial, para asegurar la independencia de los jueces y para lograr la eficaz prestación de servicios de justicia.
Con relación a la primera no ofrece lugar a duda alguna, si por tal se entienden los aspectos estructurales como por ejemplo el lugar de instalación y el funcionamiento de los tribunales. En cambio, según Bidart Campos, los reglamentos para la prestación eficaz de los servicios de justicia pareciera que guardan una relación muy estrecha con la función jurisdiccional, y que los órganos que la tienen a su cargo son los que con más inmediatez y experiencia disponen del conocimiento indispensable para dictarlos.
Sin embargo, no hay que olvidarse que la Corte queda exenta ya que retiene la competencia para dictar su propio reglamento interno.
Por último, en lo administrativo-económico, administra los recursos y ejecuta el presupuesto que la ley respectiva dedica al poder judicial.
Cabe destacar que, todas las atribuciones que conforman la competencia del Consejo pertenecen al cuerpo como tal, por lo que si se divide en secciones o salas, es imposible e inconstitucional que la ley le asigne el ejercicio de determinadas facultades a uno de esos sectores, excluyendo la participación de los otros. Por ende, ninguna de las facultades del Consejo puede ser cumplida por una sola sala del mismo. Estas eventuales divisiones sólo son constitucionales si se limitan a repartir internamente entre ellas la elaboración de informes, la preparación del trabajo, o el asesoramiento en una determinada cuestión para que luego, el cuerpo en pleno adopte las decisiones que sólo a él incumben, con el quórum que consigne la ley, sin excluir la participación de ninguno de sus integrantes.
Las competencias que la reforma ha asignado al Consejo de la Magistratura son plenamente decisorias, pero no queda establecido si las mismas son definitorias y tienen carácter final o son recurribles. De inclinarse por la última, cabe preguntarse asimismo si es la Corte Suprema el Tribunal de alzada que debería intervenir contra las decisiones emitidas por el Consejo. En contra del recurso suele alegarse que estaría dado respecto de decisiones que no emanan de un tribunal, y que algunas de esas decisiones carecen de naturaleza jurisdiccional.
Según Bidart Campos, las decisiones jurisdiccionales, como son las sanciones disciplinarias, han de ser susceptibles de recurso judicial y por analogía también las decisiones sobre acusación para dar paso al enjuiciamiento político; también han de serlo las que recaen en la selección y confección de ternas de postulantes para cargos judiciales a fin de remediar irregulares graves en el mecanismo respectivo cuando causan perjuicio a los eventuales candidatos y los reglamentos que interfieren en la tramitación de los procesos judiciales deben quedar sujetos a control. En cambio, todo lo referente a la administración de recursos presupuestarios parece no ofrecer materia que caiga bajo posible revisión judicial.
Otra cuestión que trae aparejada la creación del Consejo de la Magistratura, es que éste ha sustraído grandes competencias delegadas a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores, en atención al cúmulo de atribuciones que a él se le han conferido, lo que genera un debate acerca de si es bueno sustraer su ejercicio a los órganos judiciales. Quienes están a favor de esta sustracción de competencias, alegan que la misma descongestiona y alivia las actividades de los tribunales, y que además ciñe su actividad a los que verdaderamente es consustancial a la administración de justicia como función estrictamente jurisdiccional. Por otra parte, quienes se muestran en contra, dan a conocer una serie de razones tales como: la conexión que existe entre la función propia de los tribunales de justicia y el poder disciplinario que los de alzada investían respecto de los inferiores de su mismo fuero, la equivalente relación entre esa misma función y la emanación de reglamentos, y por último el manejo de los recursos según criterios de mérito, oportunidad y conveniencia.
Respecto de la ubicación orgánica y funcional, y asimismo, de la naturaleza del Consejo de la Magistratura el constituyente no fue del todo preciso, y por lo tanto hay muchas opiniones encontradas respecto del tema en cuestión que tornan dificultoso desentrañar la naturaleza política e institucional de dicho órgano.
Como bien explica Bidart Campos, dicho órgano está ubicado normativamente dentro de la sección que la Constitución dedica al Poder Judicial, así como la Auditoría General de la Nación y el Defensor del Pueblo se sitúan en la sección destinada al poder legislativo, pero que no obstante el sector donde se ubican estos últimos, son órganos extrapoder.
De lo dicho anteriormente, podría inferirse que el Consejo de la Magistratura no forma parte del poder judicial, y que por ende podría considerárselo un órgano extrapoder. Pero, por su parte, el art. 108 es terminante cuando establece que el poder judicial será ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales inferiores.
Al respecto, señala Bidart Campos, que cuando el art. 108 afirma que el poder judicial será ejercido por una Corte..., cabe entender que allí la alusión al “poder judicial” no se refiere a la estructura de órganos que lo componen y hacen parte de él, sino a la función de administrar justicia. Es por esto, que se puede afirmar que el Consejo de la Magistratura no es un órgano “extrapoderes” que está fuera del poder judicial, sino que “orgánicamente” lo integra. No obstante, la función de administración de justicia en causas de competencia del poder judicial sigue privativamente reservada a la Corte y los tribunales inferiores. Por lo tanto, para Bidart Campos, el Consejo de la Magistratura es un órgano integrado dentro del poder judicial, con competencias no judiciales, propias de dicho poder, y que antes de la reforma incumbían a los órganos judiciales.
Si cabe hablar de una jefatura o cabeza del poder judicial, ella sigue a cargo de la Corte Suprema. El Consejo de la Magistratura, dentro del mismo poder judicial, no viene a ser un órgano que, al estilo de los que son “extrapoderes”, se le aproxima, lo auxilia, y coopera, sino un órgano “dentro” del poder judicial con funciones “no judiciales” que, no obstante pertenecen también al poder judicial.
Siguiendo otro orden de ideas, Sagues sostiene que el constituyente de 1994 quiso introducir una intensa reforma en la judicatura federal, sustrayendo a la Corte Suprema la administración de ese poder judicial; y por lo tanto mal podría subordinarse el Consejo a la Corte.
Por otra parte, agrega que debido a su integración plural (abogados, jueces, académicos, científicos y miembros designados por los poderes de elección popular), el Consejo de la Magistratura bien puede ser entendido como órgano extra poder, esto es, fuera de la órbita del poder judicial. El hecho de figurar en la sección constitucional destinada al Poder Judicial no implica necesariamente que pertenezca al mismo.
Ekmekdjian, por su parte, en cuanto a la ubicación que ha de darse al Consejo de la Magistratura, señala que cabe preguntarse si se trata de un órgano administrativo o jurisdiccional y si pertenece al Poder Judicial o es un órgano extrapoder.
Refiere que, si bien algunos autores consideran al Consejo de la Magistratura como un órgano integrante del Poder Judicial, basándose en que la Constitución Nacional lo incorpora en la sección que corresponde al mismo, al no haber sido reformado por la Convención el art. 108 de la Constitución, pareciera deducirse que el dicho consejo no forma parte del Poder Judicial.
Respecto de su naturaleza jurídica, Ekmekdjian explica que la función jurisdiccional es una de las formas de manifestación del poder, y consiste en la solución de los conflictos o causas litigiosas, aplicando el derecho vigente. Si se observa las funciones que le otorgan los seis incisos del art. 114 al Consejo de la Magistratura, se puede comprobar que ninguno de ellos, implican el ejercicio de la función jurisdiccional. En cambio, sí podría decirse que se trata de un organismo administrativo, ya que la única función jurisdiccional que tiene es la disciplinaria sobre los jueces, aunque paradójicamente, no es superior jerárquico de ellos.
CONVENCIÓN CONSTITUYENTE DE 1994
Los constituyentes que conformaron la mayoría expusieron una gran cantidad de argumentos entre los cuales cabe resaltar los siguientes: “La sociedad Argentina apetece mayor trasparencia en el nombramiento de sus jueces, mayor eficiencia en la remoción de magistrados respecto de los cuales se acrediten actos de inconducta y mayor confiabilidad en la administración de la cosa judicial mientras los jueces desempeñan su función específica, que es la de resolver casos contenciosos. A esos objetivos apunta la importante reforma judicial que contiene el proyecto en consideración. El órgano central de esta reforma es el Consejo de la Magistratura, cuyas funciones van desde una intervención sustancial en el proceso de nombramiento de los jueces hasta la apertura del procedimiento de remoción de éstos y la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento. Se asigna también a este Consejo importantes funciones, revirtiendo así una tendencia que a lo largo de este siglo y particularmente en los últimos cincuenta años ha llevado a concentrar en uno de los órganos que ejercen el Poder Judicial de la Nación, me refiero a la Corte Suprema de Justicia, la totalidad de los poderes de administración correspondientes a un conjunto de órganos descentralizados entre sí. Este proceso de concentración de poder administrativo en un tribunal de Justicia, además de no tener en cuenta la genuina esencia funcional de ese tribunal, no ha dado los resultados apetecidos por las leyes del Congreso de la Nación, que a lo largo del tiempo confirió a la Corte poderes reglamentarios, disciplinarios, administrativos y de gestión.”
En cuanto a la integración del Consejo de la Magistratura, se alego que: “se ha procurado un modelo de equilibrio que garantice la trasparencia en el cumplimiento de estas finalidades y el pluralismo en la integración del órgano, pero que simultáneamente no convierta al Poder Judicial de la Nación en un sistema autogestionario en el que los jueces cuya misión es la de decidir casos concretos puedan llegar a trasformarse en la fuente de provisión de nuevos jueces. De tal manera que se ha buscado un modelo intermedio en que los poderes democráticos retengan una importante injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero en el que simultáneamente por participación de los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por la participación de estamentos vinculados con la actividad forense u otras personas el sistema judicial esté gobernado con pluralismo...”
“Respecto del tema de las funciones y del proceso de trasparencia al que me vengo refiriendo, el Consejo de la Magistratura tendrá funciones centrales en la selección de los jueces, para cuyo procedimiento la propia norma constitucional propuesta prevé la realización de concursos públicos, y tendrá participación decisiva en la propuesta de los nombres para ocupar las magistraturas, a cuyo efecto elevará ternas que resultarán vinculantes. Por tanto, obligatoriamente, el Poder Ejecutivo deberá elegir de ellas a uno de los nominados. Por último, ya en lo que hace a la intervención de los órganos políticos, el Senado de la Nación tendrá la atribución final para juzgar la idoneidad de las personas que el poder Ejecutivo proponga como consecuencia del procedimiento de selección descrito.”
Por otra parte también se dijo que: “el nuevo sistema de designación de los jueces, de los magistrados inferiores —con la intervención del Consejo de la Magistratura que se crea, y que se implementará por medio de concursos públicos—, habrá de mejorar notablemente la calidad de los jueces y acentuará aún más la independencia del Poder Judicial. Que, está muy claro que la creación del Consejo de la Magistratura con las funciones administrativas que hoy se le restan al Poder Judicial para que se dedique pura y exclusivamente a la tarea jurisdiccional, habrá de contribuir a una mayor eficacia y agilización de la labor de este poder. Todo esto llevaría a tender a una mayor independencia del poder, a una mayor capacitación de los jueces y a evitar la manipulación de la Justicia, pero que como se ha dicho —y no sin razón— no basta con la simple inclusión de una norma ya que puede quedar en buenas intenciones si no es acompañada por una decisión de tipo político.”
Además, se expresó los siguiente: “al plantear la necesidad del funcionamiento del Consejo de la Magistratura estamos tratando de terminar con ese poder absoluto a través del cual el presidente es el único que selecciona a los magistrados. El Consejo de la Magistratura representará en el futuro un organismo independiente para la selección de los más idóneos a efectos de ser promovidos como jueces de la Nación.”
Contrariamente la minoría expuso los siguientes fundamentos: “Esta innovación, el Consejo de la Magistratura, a cuyo cargo quedan las designaciones de los magistrados federales, excepto los miembros de la Corte Suprema de Justicia y la administración del Poder Judicial, merece serios reparos respecto de la forma en que se encuentra proyectada.
Al estar conformado por los representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular, por los jueces de las diferentes instancias, por los abogados y personalidades del ámbito académico y científico, y por ser su propuesta en ternas o duplas de carácter vinculante para el Poder Ejecutivo, se transforma en un órgano representativo de intereses de corporaciones o sectores interesados sin más representatividad que la que le otorgan sus asociados.
Asimismo, la facultad proyectada de otorgar al Consejo de la Magistratura la administración y ejecución del presupuesto asignado a la justicia, no es sino poner a un órgano de constitución discutible por sobre las potestades propias de la Corte Suprema de Justicia, que en numerosos campos perdería la condición de cabeza del Poder Judicial. Lo mismo puede afirmarse respecto de las facultades disciplinarias que poseería el mencionado Consejo, que excluiría la potestad de superintendencia que corresponde al máximo órgano federal. Con estos elementos de juicio a los que debe sumarse la circunstancia de que también serán miembros de este Consejo personalidades del ámbito académico y científico, que si bien pueden poseer dotes técnicos lejos de asegurarse se restringe a favor de un órgano conformado por miembros de otros poderes, representantes de corporaciones y personalidades invitadas al capricho de aquel que resulte autorizado por la ley a hacerlo.
Por otra parte, se hizo hincapié al hecho de que el Consejo de la Magistratura, como órgano del gobierno del Poder Judicial, no puede definir quién elegirá a los jueces y en qué proporción se hará, porque todo también quedará librado a lo que disponga la ley. Al respecto se sostuvo que: “la Constitución determina concreta y detalladamente cómo funciona la Cámara de Diputados. Cuando define los distintos poderes, se puede observar que se trata de una Constitución con un grado de rigidez importante. Ahora, cuando defina las aristas del gobierno del Poder Judicial, la Constitución se va a convertir en flexible, porque no existió acuerdo para determinar la conformación del Consejo de la Magistratura. Y si su conformación va a ser motivo de una ley a considerar en el Congreso, ya sabemos cómo se va a discutir quién lo compondrá y cuál será la cantidad de miembros que tendrá ese Consejo.”
Por último, se argumentó que: “...este mecanismo del Consejo de la Magistratura, como está proyectado en el Núcleo de Coincidencias Básicas, atenta contra el objetivo que se declama como pretendido para conseguir el fortalecimiento de la independencia. En primer lugar, porque esa independencia se menoscaba desde el momento en que hacemos desaparecer aspectos esenciales que hacen al gobierno del Poder Judicial y, en segundo lugar, porque se crea un órgano que en la práctica va a traer problemas insolubles... Sostenemos que si creamos el Consejo de la Magistratura con esta serie de facultades que son propias del Poder Judicial, más precisamente de la cabeza del Poder Judicial, lo que vamos a crear es un semillero de conflictos que van a neutralizar, en definitiva, el acto administrativo cotidiano de gobierno de ese Poder Judicial por enfrentamientos de incumbencias y de competencias entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de la Magistratura”
LA REGLAMENTACIÓN DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
La legislación reglamentaria del Consejo de la Magistratura: Reseña de su sanción
Como dijimos en páginas anteriores la reforma constitucional del 94 ha delineado en términos generales la estructura básica del Consejo de la Magistratura, enunciándose genéricamente la composición del órgano y sus principales funciones por el artículo 114 anteriormente analizado.
La propia Constitución en dicho artículo delega su regulación específica en una ley especial, destinada a reglamentar detalladamente todos los aspectos vinculados a la integración y funcionamiento del nuevo órgano, para cuya sanción impone una mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
En consecuencia, los lineamientos generales sobre la composición del Consejo definidos en el artículo 114 de la CN, serían reglamentados por una Ley Especial que determinaría la integración y número de integrantes del Consejo de la Magistratura.
A efectos de evitar una posible demora en la entrada en funcionamiento del Consejo, la Disposición Transitoria decimotercera de la Constitución reformada dispuso un límite para su sanción, indicando que a partir de los 360 días de la vigencia de la reforma, los magistrados inferiores solamente podrían ser designados por el procedimiento previsto en la Constitución reformada.
Pero la ausencia de precisión en el número de los integrantes del Consejo en el texto constitucional fue lo que dilató la sanción de la encomendada ley especial, en virtud de la falta de consenso político entre los diversos bloques del Congreso Nacional.
Dicha falta de consenso trajo aparejado el vencimiento del plazo, acarreando con ello el grave problema que de producirse una vacante en un cargo de juez, no podía ser cubierta por no funcionar el órgano previsto por nuestra constitución.
Para superar este vacío, se alcanzó un acuerdo político y con el objetivo de agilizar el demorado trámite del Congreso se convino en aprobar dos leyes, que podrían llamarse una “principal” y la otra “correctiva”. Ello fue una evidencia notable de los diferentes criterios legislativos para integrar el nuevo órgano.
Asimismo, el sentido de dictar estas dos leyes, contrariamente a la “ley especial” que manda a dictar la Constitución Nacional, fue evitar que el proyecto que originariamente había sido aprobado en Senadores y modificado posteriormente por Diputados, volviera a la Cámara de origen, quien debía analizar las reformas introducidas y mantenerlas o no, con la consiguiente pérdida de tiempo que éste tramite imponía, y con el agravante de que el plazo ya se encontraba ampliamente vencido.
La Ley principal, la Nro. 24.937 fue sancionada el 10/12/1997, promulgada el 30/12/1997 y publicada en el Boletín Oficial el 06/01/1998, regula todo lo relativo al funcionamiento, autoridades y comisiones del Consejo y la organización y procedimiento del Jurado de Enjuiciamiento de los Magistrados.
La ley correctiva Nro. 24.939 fue sancionada el 18/12/1997, promulgada el 02/01/1998 y publicada en el Boletín Oficial el 06/01/1998, e introduce diversas modificaciones a la ley principal.
Asimismo, las Leyes N° 25.669 del 11/2002 y 25.876 del 01/2004 han incorporado modificaciones y artículos a las mencionadas leyes.
Dice el doctrinario Bidart Campos, que en virtud de la mora en la sanción de la normativa encomendada por nuestro texto constitucional, ha tipificado inconstitucionalidad por omisión.
ANÁLISIS DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
LEY PRINCIPAL NRO. 24.937 Y SU CORRECTIVA NRO. 24.939
El Artículo 1° de la Ley analizada establece que el Consejo de la Magistratura es un órgano permanente del Poder Judicial de la Nación, el que ejercerá la competencia prevista en el artículo 114 de la Constitución Nacional. Al respecto ya hemos realizado las críticas pertinentes.
La Composición del Consejo de la Magistratura
La ley dispone en su Artículo 2° que el Consejo será integrado por 20 miembros. La Ley correctiva modificó el presente artículo, el que anteriormente disponía una integración de 19 miembros, y adicionó un integrante más al ámbito académico científico.
Los miembros que lo componen son:
1. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
2. Cuatro jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el sistema D'Hont, garantizándose la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados con competencia federal del interior.
3. Ocho legisladores. Los presidentes de ambas cámaras, a propuesta de los bloques, designarán 4 legisladores por cada una de ellas, y se asignarán: 2 a la mayoría, uno por la primera minoría y uno por la segunda minoría.
4. Cuatro representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. El justificativo de la matrícula federal se debe a que el nuevo órgano no tiene competencia en el ámbito provincial.
5. Un representante del Poder Ejecutivo.
6. Dos representantes del ámbito científico y académico que serán elegidos: Un profesor titular de cátedra universitaria de facultades de derecho nacionales, elegido por sus pares. El restante será una persona de reconocida trayectoria y prestigio, acreedor de menciones especiales en ámbitos académicos y/o científicos, elegida por el Consejo Interuniversitario Nacional con el voto de los dos tercios de sus integrantes.
Por cada uno de éstos miembros titulares se deberá elegir un suplente.
Críticas de la doctrina y posiciones a favor
Ekmedkdjian critica la composición anteriormente descripta indicando que no recepta el requisito constitucional de “equilibrio” entre la representación de los órganos políticos, de los jueces, de los abogados y otras personas del ámbito académico. Dice que ello es así, teniendo en cuenta que sólo se integra con 4 jueces (más el Presidente del la CSJN) en atención a los 8 legisladores y al representante del Poder Ejecutivo.
De la misma manera, no existe equilibrio entre los 4 abogados de la matrícula con los 8 legisladores y el representante del Poder ejecutivo.
Por último, sostiene el citado autor, que teniendo en cuenta lo dispuesto por el inc. 3 para los bloques congresionales mayoritarios y el representante del Poder Ejecutivo, el partido oficialista tiene una preponderancia política indebida en la conformación del Consejo, lo que le resta profesionalismo al órgano.
Por su parte el doctrinario Spota, advierte que no encuentra las razones de representación del Senado si es luego a éste cuerpo al que le corresponde, en virtud de lo normado por el art. 99 inc. 4, prestar el acuerdo para la designación de los magistrados.
Entre las posiciones a favor, encontramos la del doctrinario Carlos Enrique Edwards, quien dice encontrar el equilibrio dispuesto en el texto constitucional en virtud de la siguiente conclusión: El nuevo texto constitucional en su art. 114 impone un equilibrio entre lo técnico y lo político, y excluye del mismo a los representantes del ámbito científico-académico. Surge que el equilibrio fue logrado efectivamente, dado que el estamento técnico profesional está representado por los jueces y los abogados, que suman nueve miembros (Presidente de la CSJN, los 4 jueces y los 4 abogados); mientras que el estamento político también suma 9 miembros, es decir, los 8 legisladores y el representante del Poder Ejecutivo Nacional.
Duración en los cargos
El Artículo 3° de la ley dispone que será de cuatro años pudiendo ser reelectos por una vez en forma consecutiva. Los integrantes elegidos por su calidad institucional de jueces en actividad, legisladores o funcionarios del Poder Ejecutivo, cesarán en sus cargos si se alterasen las calidades en función de las cuales fueron seleccionados.
Requisitos. Incompatibilidades. Inmunidades.
Son establecidos por los Artículos 4° y 5°. Los requisitos a cubrir para ser miembro del Consejo son los mismos que para ser Juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y las Incompatibilidades e Inmunidades de aquellos, serán las específicas de su función, o, caso contrario, la de los mencionados jueces.
El artículo 111 de la Constitución Nacional, establece los requisitos para ser miembro de la CSJN, éstos son: ser abogado con 8 años de ejercicio, y tener las mismas calidades requeridas para ser senador. El artículo 55 de la CN señala que para ser senador debe tenerse la edad de 30 años, haber sido 6 años ciudadano de la Nación, tener una renta anual de dos mil pesos fuertes o una entrada equivalente.
Respecto a las incompatibilidades el Artículo 28 de la ley dispone que los miembros de la judicatura podrán ejercer simultáneamente su cargo de juez y su función como miembro del Consejo, disposición curiosa dado que para ambas funciones se requiere de una dedicación absoluta y exclusiva.
Lo mismo se dispone para los legisladores, quienes podrán continuar ejerciendo su actividad legislativa, con las mismas críticas reseñadas para los jueces.
Contrariamente a ello, los abogados no podrán ejercer su profesión ante la Justicia Federal mientras sean miembros del Consejo, y tampoco ante las justicias provinciales, ya que les son aplicables las incompatibilidades de los jueces, a quienes les está vedado litigar o asesorar. La justificación de ésta disposición se basa en dos razones: primero para que puedan dedicarse en forma exclusiva a su función; segundo para evitar que si litigaran pudieran tener causas radicadas ante los Juzgados o a cargo de magistrados que se postularan para cubrir algún cargo cuya selección le competa.
El Funcionamiento del Consejo de la Magistratura
El Consejo como cuerpo colegiado integrado por 20 miembros, tiene una estructura orgánica necesaria para su correcto y adecuado funcionamiento, normado en el Artículo 6° de la Ley reglamentaria que dispone las modalidades de su actuación:
a. En sesiones plenarias: Sus miembros se reúnen en sesiones plenarias a fin de ejercer las distintas atribuciones que el artículo 7 de la Ley le asigna al Consejo
b. Por sus comisiones: Para una mayor especialización en la labor que desarrolla el Consejo, el artículo 12 de la Ley dispone la división en 4 comisiones:
1. Selección de Magistrados y Escuela Judicial - Artículo 13;
2. De Disciplina – Artículo 14;
3. De Acusación – Artículo 15;
4. De Administración y Financiera – Artículo 16.
c. Por medio de la Secretaría del Consejo, cuya función será la de asistencia y coordinación al Presidente y Comisiones del Consejo.
d. Una Oficina de Administración Financiera a la que entre otras funciones, le compete la elaboración del anteproyecto del presupuesto del Poder Judicial, su ejecución, y lo relativo a la administración de los recursos.
e. Por los organismos auxiliares
ATRIBUCIONES DE LAS REUNIONES PLENARIAS - INCISO 6TO ARTÍCULO 114 CN
Como dijimos, estas sesiones suponen la reunión de los miembros del nuevo órgano, para el ejercicio de las funciones que competen al Consejo.
El principio general es que las decisiones se adquieren por mayoría absoluta, salvo mayorías especiales expresamente dispuestas en la ley.
El artículo 7° establece la competencia en los siguientes incisos:
1 – Dictar reglamentos
Inciso 1°) Dictar su reglamento general para instrumentar y viabilizar prácticamente el funcionamiento del Consejo, el que no podrá alterar el espíritu ni la finalidad de las funciones que la Constitución y la ley reglamentaria le asignan.
Inciso 2°) Dictar los reglamentos referidos a la organización judicial y los reglamentos complementarios de las leyes procesales, así como las disposiciones necesarias para la debida ejecución de esas leyes y toda normativa que asegure la independencia de los jueces y la eficaz prestación de la administración de justicia.
Inciso 8°) Dictar las reglas de funcionamiento de la secretaria general, de la oficina de administración financiera y de los demás organismos
Inciso 15°) Dictar los reglamentos que establezcan el procedimiento y requisitos para la designación de jueces subrogantes por licencias o suspensiones y vacancia
Inciso 16°) Dictar los reglamentos generales de superintendencia necesarios para el funcionamiento del Poder Judicial de la Nación.
2 - Administración de recursos y ejecución presupuestaria
Inciso 3°) Conocer el anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial remitido por el Presidente y realizar observaciones que serán consideradas por la CSJN. La Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial es la encargada de la elaboración el anteproyecto de presupuesto y al Consejo, reunido en sesión plenaria únicamente le compete tomar conocimiento del mismo, con la posibilidad de efectuar observaciones.
Inciso 6°) Designar al Administrador General del Poder Judicial de la Nación y al Secretario General del Consejo, a propuesta de su presidente.
3 - Designación de autoridades y comisiones:
Inciso 4°) Designar su vicepresidente. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación presidirá el Consejo de la Magistratura, dice el art. 10, mientras que el vicepresidente será elegido entre los miembros del Consejo - Art. 11.
Inciso 5°) Determinar el número de integrantes de cada comisión y designarlos.
4 - Remoción de magistrados
Inciso 7°) Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, previo dictamen de la Comisión de Acusación, y formular la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento. Ordenar luego, en su caso, la suspensión del magistrado.
Inciso 13°) Reponer en sus cargos a los magistrados suspendidos
5 - Facultades Disciplinarias
Inciso 12°) Aplicar las sanciones a los magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina. La Corte Suprema y los tribunales inferiores mantienen la potestad disciplinaria sobre los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación, de acuerdo a las leyes y reglamentos vigentes. La comisión de Disciplina propone la sanción.
6 - Selección de magistrados inferiores
Es la función principal del Consejo de la Magistratura y la razón de ser de su existencia.
Inciso 9°) Reglamentar el procedimiento de los concursos públicos de antecedentes y oposición. El procedimiento de los concursos se efectúa ante la comisión respectiva y una vez sustanciados, el plenario debe aprobarlos y remitir las ternas al Poder Ejecutivo mediante una lista de 3 candidatos por cada cargo que deba cubrirse para que éste elija a uno de ellos a fin de que, previo el acuerdo del Senado, sea designado para cubrir el cargo vacante.
Inciso 10°) Aprobar los concursos y remitir al Poder Ejecutivo las ternas vinculantes de candidatos a magistrados. Al respecto, parte de la doctrina entiende que la terna es sólo vinculante para el Poder Ejecutivo, no así para el Senado, en consecuencia, si el Senado no prestare acuerdo a alguno de los postulantes que conformen la terna, el Consejo deberá formular una nueva. Pero el Poder Ejecutivo obligatoriamente deberá nombrar a alguno de los 3 postulantes de dicha terna.
Inciso 11°) Organizar el funcionamiento de la Escuela Judicial en coordinación con la Comisión de Selección y Escuela Judicial, destinada a la formación de los postulantes a cargos judiciales. El plenario del Consejo debe encargarse de la formación de los futuros jueces, debe planificar su capacitación, como también la de funcionarios y empleados que se encuentran en ejercicio de funciones judiciales.
7 - Remover a los miembros del mismo Consejo
Inciso 14°) Remover a sus miembros de sus cargos mediante un procedimiento que asegure EL derecho de defensa del acusado, cuando incurrieran en mal desempeño o en la comisión de un delito, durante el ejercicio de sus funciones. Si bien los miembros del Consejo gozan de inamovilidad por el término de su mandato, la ley prevé un mecanismo de remoción por mal desempeño o por la comisión de un delito.
La COMISION DE SELECCION DE MAGISTRADOS Y La ESCUELA JUDICIAL
Breve reseña
Previo a desarrollar el método de selección dispuesto por la Ley bajo análisis, cabe reseñar brevemente la importancia de su reglamentación.
Es de público conocimiento que uno de los factores detonantes de la crisis de nuestro sistema judicial ha sido el método de selección de magistrados consagrado en la Constitución Nacional anterior a la reforma. El mismo no aseguraba el postulado constitucional fundamental para el acceso a los cargos públicos que consiste en la idoneidad del postulante.
Con anterioridad a la reforma los jueces eran nombrados por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado, lo que impedía que pudieran postularse los candidatos más capaces, siendo imprescindible simplemente contar con el apoyo político del Ejecutivo, afectándose así el principio constitucional de igualdad de oportunidades.
La reforma del 94´ pretendió revertir ésta situación con la creación del Consejo de la Magistratura, el que intervendrá en el proceso de selección de jueces, con la atribución de seleccionar a los futuros magistrados a través de la realización de concursos.
Dicha función debe coordinarse con el inciso 4to del artículo 99 de la Constitución Nacional que atribuye al Poder Ejecutivo el nombramiento de los jueces de los tribunales Federales inferiores sobre la base de una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura con acuerdo del Senado, en sesión pública, en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los candidatos.
De ésta forma se ha limitado la discrecionalidad del Ejecutivo y se ha garantizado la idoneidad técnica y la igualdad de oportunidades de los distintos postulantes. La idoneidad se logra al comparar y evaluar las calidades técnicas de cada candidato; la igualdad porque todos aquellos que se crean capaces para ejercer el cargo concursado podrán presentarse al concurso.
El nuevo mecanismo de selección a cargo del Consejo se limita exclusivamente al nombramiento de los jueces de los tribunales inferiores, quedando excluidos los magistrados de la CSJN que son nombrados por el Presidente con acuerdo del senado.
Atribuciones de la Comisión de selección de Magistrados
El artículo 13 de la Ley reglamentaria establece las siguientes:
Llamar a concurso público de oposición y antecedentes
Sustanciar los concursos,
Designar jurados,
Evaluar antecedentes de aspirantes,
Confeccionar las propuestas de ternas elevándolas al plenario del Consejo y
Ejercer las demás funciones que le establece la ley y el reglamento
Asimismo, será la encargada de dirigir la Escuela Judicial para la formación y el perfeccionamiento de los funcionarios y aspirantes a la magistratura, cuya concurrencia no será obligatoria para aspirar a cargos, pero podrá ser evaluada a tales fines.
Respecto de la no obligatoriedad de su concurrencia la doctrina interpreta que si se hiciera imprescindible la asistencia a la escuela se correría el riesgo que la misma devenga en un cuerpo cerrado que promueva con exclusividad a los futuros magistrados, cuando, por el contrario, la judicatura tiene que estar siempre abierta a todos los criterios y opiniones posibles.
Del concurso público
El método de selección de los postulantes elegido por los convencionales constituyentes es el concurso público de oposición y antecedentes. Es un método objetivo para seleccionar a los jueces, por el cual ellos no sólo deberán demostrar que registran antecedentes profesionales para el cargo a cubrir, sino que también deben someterse a una prueba a fin de acreditar sus conocimientos técnicos.
Los antecedentes profesionales consisten en los cursos, jornadas, seminarios, publicaciones, libros, conferencias, postgrados, entre otros. Y la oposición puede consistir en un examen (de preguntas, resolución de casos, redacción de sentencias, etc) y/o en una entrevista al concursante.
Si bien la selección se hará de acuerdo con la reglamentación que apruebe el plenario del Consejo, las siguientes pautas mínimas deberán ser respetadas:
1) Los postulantes serán seleccionados mediante concurso público de oposición y antecedentes. Cuando se produzca una vacante la Comisión convocará a concurso dando a publicidad las fechas de los exámenes y la integración del jurado que evaluará y calificará las pruebas de oposición de los aspirantes, poniendo en conocimiento de los interesados que dicho concurso estará destinado a cubrir todas las vacancias que se produzcan durante la sustanciación del concurso y hasta la decisión del plenario, siempre y cuando se trate de la misma competencia territorial, de materia y grado.
2) Previamente se determinarán los criterios y mecanismos de calificación de los exámenes y de evaluación de los antecedentes.
3) Las bases de la prueba de oposición serán las mismas para todos los postulantes. La prueba de oposición escrita deberá versar sobre temas directamente vinculados a la función que se pretende cubrir y evaluará tanto la formación teórica como la práctica. De ésta forma se consagra la igualdad del temario en la prueba de oposición para todos los aspirantes.
Requisitos para ser postulante
La Ley reglamentaria establece una diferencia según se trate de un cargo de Juez de Cámara o de Magistrado de Primera Instancia. Así, para ser juez de Cámara se requiere ser argentino nativo o naturalizado, poseer título de abogado, con 30 años de edad y 8 de ejercicio de la profesión como mínimo, y para ser Juez de Primera Instancia, se requieren 28 años de edad y 6 años en el ejercicio de la profesión como mínimo.
La norma reglamentaria señala, que la lista de aspirantes deberá darse a publicidad a fin de permitir las impugnaciones que correspondieran respecto a la idoneidad de los candidatos. En realidad lo que se contempla es la impugnación respecto a que alguno de los candidatos no reúna los requisitos exigidos por la ley reglamentaria, y no de su idoneidad, porque ésta será evaluada por el Consejo de la Magistratura.
El Procedimiento del Concurso
El procedimiento relativo al desarrollo del concurso público, como dijimos, le compete a la Comisión de Selección y Escuela Judicial.
Básicamente ésta Comisión tiene 4 funciones fundamentales: a. Llamar a Concurso Público cuando se produce una vacante para cubrir un cargo de juez; b. Sustanciar el concurso; c. Confeccionar las propuestas de ternas; d. Dirigir la escuela.
Las fases de la sustanciación del concurso comprende las siguientes etapas:
El Plenario del Consejo de la Magistratura deberá reglamentar el procedimiento de los concursos públicos de antecedentes y oposición, ajustándose a las pautas mínimas.
La integración del jurado, por 3 miembros sorteados por la Comisión en virtud de las listas, remitidas a requerimiento del Consejo por las distintas asociaciones de magistrados y colegios de abogados del país, para cada especialidad. El Jurado será el encargado de evaluar la idoneidad de los aspirantes. Su composición será plural, integrado por un abogado, un juez y un profesor de derecho, y ninguno de ellos podrá pertenecer a la misma jurisdicción en la que deba cubrirse la vacante.
El jurado tomará el examen escrito y calificará las pruebas de oposición. Lo elevará a la Comisión de Selección por nota.
La Comisión de Selección correrá vista a los postulantes, quienes podrán formular impugnaciones dentro de los cinco días, debiendo la Comisión expedirse en un plazo de treinta días hábiles. Las impugnaciones aseguran la transparencia del concurso, porque permiten subsanar cualquier irregularidad o arbitrariedad cometida en la sustanciación.
La decisión del Jurado no es definitiva. La Comisión, valorarán los antecedentes de los candidatos, la entrevista personal que se les recibe y el examen escrito, a efectos de determinar la terna como el orden de prelación. Ello será elevado al Plenario con la nómina de postulantes que participaron de la entrevista personal.
El Plenario del Consejo debe tomar conocimiento directo de los candidatos, en audiencia pública, a efectos de evaluar la idoneidad, aptitud funcional y vocación democrática de los mismos. Puede revisar de oficio las calificaciones, pero los cambios deberán estar fundados.
Cumplido todo ello, el Plenario está en condiciones de aprobar el concurso y remitir la terna vinculante al Poder ejecutivo. La decisión se adoptará por mayoría de dos tercios de los presentes, y será irrecurrible.
LA COMISION DE DISCIPLINA
El inciso 4 del artículo 114 de la CN determina la potestad disciplinaria del Consejo de la Magistratura. El artículo 14 de la Ley reglamentaria dispone la competencia de ésta Comisión, de proponer al plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados, exclusivamente respecto de los jueces del Poder Judicial de la Nación, quedando expresamente fuera de dicha competencia los funcionarios y empleados judiciales (inc. 12 del artículo 7). Ello porque la C.S.J.N. y los tribunales inferiores mantienen su potestad disciplinaria sobre los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación.
La comisión de disciplina, dice la ley, deberá conformarse preferentemente, por la representación de los jueces y legisladores.
De las sanciones disciplinarias
El bien jurídico protegido por la reglamentación comprende la eficaz prestación del servicio de justicia, el cual puede verse comprometido por las inconductas en que pueden incurrir los magistrados durante el ejercicio de su función jurisdiccional.
Las faltas disciplinarias son descriptas detalladamente en la ley reglamentaria, y son:
La infracción a las normas en materia de incompatibilidades y prohibiciones
Las faltas a la consideración y el respeto debidos a otros magistrados;
El trato incorrecto a abogados, peritos, auxiliares de la Justicia o litigantes;
Los actos ofensivos al decoro de la función judicial o que comprometan la dignidad del cargo; esto es el recato y prudencia con que debe conducirse el magistrado en todos los órdenes de su vida.
El incumplimiento reiterado de las normas procesales y reglamentarias;
La inasistencia reiterada a la sede del tribunal o el incumplimiento reiterado en su juzgado del horario de atención al público;
La falta o negligencia en el cumplimiento de sus deberes, así como de obligaciones establecidas en el Reglamento para la Justicia Nacional.
Las diversas sanciones a aplicar son: la Advertencia, que implica un llamado de atención, una amonestación; el Apercibimiento que implica una sanción más grave; la Multa de hasta el 30% de los haberes del magistrado.
En cuanto al trámite para la aplicación de las sanciones la ley establece dos vías procedimentales: De oficio por el Consejo o por denuncia que le efectúen otros órganos del Poder Judicial, magistrados, funcionarios o particulares que acrediten un interés legítimo.
La ley aclara que si bien las faltas disciplinarias se refieren a la eficaz prestación del servicio de justicia, ello de ninguna manera implica comprometer la independencia de criterio que deben tener los jueces al momento de resolver las causas. Así lo señala el artículo 14 y en consecuencia lo que las faltas reprimen son las inconductas en el ejercicio de sus funciones, pero no su criterio jurídico.
Por último, las sanciones disciplinarias que aplique el Consejo de la Magistratura son apelables en sede judicial por ante la C.S.J.N. El recurso deberá interponerse y fundarse por escrito ante el Consejo, dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación, debiéndose ofrecer toda la prueba de la que intente valerse.
El Consejo, tomando en cuenta los argumentos del recurrente, fundará la elevación dentro del plazo de cinco días, contados a partir de la fecha de presentación, y lo elevará, dentro de los cinco días siguientes, a la CSJN, quien deberá resolver en el plazo de 120 días.
LA COMISION DE ACUSACION
El artículo 15 de la ley establece su competencia para proponer al Plenario del Consejo la acusación de magistrados a los efectos de su remoción.
La ley indica que estará conformada por mayoría de legisladores pertenecientes a la Cámara de Diputados.
Establece dos modos para iniciar la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento. El general, ejercido por el plenario a propuesta de la comisión de acusación, y el especial, también ejercido por el plenario, pero a propuesta de los tribunales superiores, esto es la Corte Suprema o Cámara Federales de Apelaciones.
COMISION DE ADMINISTRACION Y FINANCIERA
El artículo 16 establece su competencia que consta en fiscalizar la Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial, realizar auditorias y efectuar el control de legalidad, informando periódicamente al plenario del Consejo.
Estará integrada preferentemente por la representación de los jueces.
El artículo 17 de la Ley establece que la Oficina de Administración y Financiera estará a cargo del Administrador General del Poder Judicial quien designará a los funcionarios y empleados de dicha oficina. Ambas, la oficina y administrador estarán a cargo de la Comisión de Administración
El Artículo 18 de la ley, asigna las funciones de la Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial, las que estarán a cargo de su Administrador. Entre otras indica las siguientes: Elaborar el anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial y elevarlo a la consideración de su presidente; Ejecutar el presupuesto; Dirigir la oficina de habilitación y efectuar la liquidación y pago de haberes; Dirigir la oficina de arquitectura judicial; entre otros.
SECRETARIA GENERAL
El artículo 20 indica sus atribuciones, fundamentalmente administrativas. Prestará asistencia directa al presidente, al vicepresidente y al plenario del Consejo, dispondrá las citaciones a las sesiones del plenario, coordinará las comisiones, preparará el orden del día a tratar y llevará las actas. Su titular no podrá ser miembro del Consejo.
La reforma de 1994 instrumentó un nuevo organismo muy significativo, que ha de ser el Consejo de la Magistratura, el cual aparece regulado en el art. 114 de la Constitución Nacional.
Transcripción del Art. 114 de la Constitución Nacional: “El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial.
El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado asimismo por otras personas del ámbito académico y científico en el número y la forma que indique la ley.
Serán sus atribuciones:
1-Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores.
2- Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores.
3- Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia.
4-Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados.
5- Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente.
6- Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia”.
El primer párrafo del citado artículo diseña la competencia del Consejo con una bifurcación: la selección de los magistrados y la administración del poder judicial. Luego vendrá el desglose de las atribuciones, todas las cuales tienen vinculación con esas dos competencias.
El párrafo segundo traza el lineamiento que ha de tomar en cuenta el congreso al dictar la ley reglamentaria del Consejo de la Magistratura en lo que respecta a su composición.
Según puede inferirse del art. 114 el desempeño de sus miembros es temporario, toda vez que la norma hace alusión a la integración periódica, y por otra parte insta a un equilibrio entre las representaciones que invisten los funcionarios del Consejo al disponer que el mismo deberá ser integrado por: representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular, es decir del Congreso y del poder ejecutivo, representantes de los jueces federales de todas las instancias, representantes de los abogados de la matrícula federal y otras personas del ámbito académico y científico. El número y la forma de dicha integración habrán de surgir de la ley.
Con relación a la mención que hace el art. 114 del concepto de equilibro, Bidart Campos sostiene que el mismo es muy importante entre las representaciones, y que será la ley la encargada de determinar su equilibrio. Por otra parte, refiere que el equilibrio no debe ser periódico, sino permanente; ya que si fuera periódico significaría que durante un lapso podría prevalecer la representación de los órganos políticos, en el siguiente la de los jueces y luego la de los abogados.
Ante tal situación no se estaría en presencia de un equilibrio porque en cada período habría predominancia de un sector sobre los otros.
Siguiendo este orden de ideas, Bidart Campos expone que para aproximarnos al sentido del equilibrio y superar la ambigüedad del texto constitucional, se debe entender que el mismo no depende solamente del número de representantes de cada sector, sino además de quién es el designante de ellos, ya que si a las personas del ámbito científico y académico las nombrara el congreso o el poder ejecutivo, el equilibrio quedaría perturbado, cosa que no ocurriría si la designación proviniera de las universidades o de las academias nacionales. El Consejo exige independencia, y no la tendría si se convirtiera en un organismo instrumentado política o partidariamente para subordinar el poder judicial a los poderes políticos.
Por otra parte, en lo que respecta a las competencias del Consejo, cabe destacar que tres de ellas se refieren directamente a la forma de designación de los magistrados, una al poder disciplinario, otra al poder reglamentario y otra a la administración de los recursos económicos.
En cuanto a la primera de ellas, posee dos atribuciones: realizar los concursos públicos para cubrir los cargos de jueces en todas las instancias inferiores a la Corte, y seleccionar los candidatos; y por otra parte formular ternas vinculantes.
El régimen de concursos propiciado por la Constitución obliga a respetar los principios constitucionales de publicidad, de idoneidad y de igualdad de oportunidades. Una vez sustanciados los concursos el Consejo debe elevar al Poder Ejecutivo una lista de tres candidatos por cada cargo que deba cubrirse para que este elija a uno de ellos a fin que, previo el acuerdo del Senado, sea designado para cubrir el cargo vacante.
De lo anteriormente expuesto, puede surgir como interrogante si las ternas son vinculantes sólo para el Poder Ejecutivo, o también lo son para el senado, sobre todo porque la ley nada dice al respecto. Según Ekmekdjian la terna es sólo vinculante para el Poder Ejecutivo, no así para el senado, ya que de otra manera la intervención de este cuerpo legislativo sería un puro formalismo.
Otra cuestión que se plantea es si la terna elevada por el Consejo al Poder Ejecutivo debe contener un orden decreciente de méritos o no. Los que se inclinan por la negativa refieren que de otro modo se pretendería influir sobre la decisión del Poder Ejecutivo, quien debe tener libertad para elegir al candidato entre cualquiera de los preseleccionados, sin importar su ubicación en el informe. En forma contraria, quienes se muestran a favor argumentan que al conferir la atribución al Poder Ejecutivo de apartarse libremente del orden de méritos expresado en la terna, quedaría en evidencia que ha tenido otras motivaciones, distintas de las puramente técnicas o académicas para elegir su candidato
En lo que hace al poder disciplinario, el Consejo tiene su ejercicio sobre los magistrados inferiores a la Corte, encontrándose dotado con competencia para acusar y decidir la apertura de un procedimiento ante el Jurado de Enjuiciamiento.
El poder reglamentario o legislativo recae sobre una triple materia: para la organización judicial, para asegurar la independencia de los jueces y para lograr la eficaz prestación de servicios de justicia.
Con relación a la primera no ofrece lugar a duda alguna, si por tal se entienden los aspectos estructurales como por ejemplo el lugar de instalación y el funcionamiento de los tribunales. En cambio, según Bidart Campos, los reglamentos para la prestación eficaz de los servicios de justicia pareciera que guardan una relación muy estrecha con la función jurisdiccional, y que los órganos que la tienen a su cargo son los que con más inmediatez y experiencia disponen del conocimiento indispensable para dictarlos.
Sin embargo, no hay que olvidarse que la Corte queda exenta ya que retiene la competencia para dictar su propio reglamento interno.
Por último, en lo administrativo-económico, administra los recursos y ejecuta el presupuesto que la ley respectiva dedica al poder judicial.
Cabe destacar que, todas las atribuciones que conforman la competencia del Consejo pertenecen al cuerpo como tal, por lo que si se divide en secciones o salas, es imposible e inconstitucional que la ley le asigne el ejercicio de determinadas facultades a uno de esos sectores, excluyendo la participación de los otros. Por ende, ninguna de las facultades del Consejo puede ser cumplida por una sola sala del mismo. Estas eventuales divisiones sólo son constitucionales si se limitan a repartir internamente entre ellas la elaboración de informes, la preparación del trabajo, o el asesoramiento en una determinada cuestión para que luego, el cuerpo en pleno adopte las decisiones que sólo a él incumben, con el quórum que consigne la ley, sin excluir la participación de ninguno de sus integrantes.
Las competencias que la reforma ha asignado al Consejo de la Magistratura son plenamente decisorias, pero no queda establecido si las mismas son definitorias y tienen carácter final o son recurribles. De inclinarse por la última, cabe preguntarse asimismo si es la Corte Suprema el Tribunal de alzada que debería intervenir contra las decisiones emitidas por el Consejo. En contra del recurso suele alegarse que estaría dado respecto de decisiones que no emanan de un tribunal, y que algunas de esas decisiones carecen de naturaleza jurisdiccional.
Según Bidart Campos, las decisiones jurisdiccionales, como son las sanciones disciplinarias, han de ser susceptibles de recurso judicial y por analogía también las decisiones sobre acusación para dar paso al enjuiciamiento político; también han de serlo las que recaen en la selección y confección de ternas de postulantes para cargos judiciales a fin de remediar irregulares graves en el mecanismo respectivo cuando causan perjuicio a los eventuales candidatos y los reglamentos que interfieren en la tramitación de los procesos judiciales deben quedar sujetos a control. En cambio, todo lo referente a la administración de recursos presupuestarios parece no ofrecer materia que caiga bajo posible revisión judicial.
Otra cuestión que trae aparejada la creación del Consejo de la Magistratura, es que éste ha sustraído grandes competencias delegadas a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores, en atención al cúmulo de atribuciones que a él se le han conferido, lo que genera un debate acerca de si es bueno sustraer su ejercicio a los órganos judiciales. Quienes están a favor de esta sustracción de competencias, alegan que la misma descongestiona y alivia las actividades de los tribunales, y que además ciñe su actividad a los que verdaderamente es consustancial a la administración de justicia como función estrictamente jurisdiccional. Por otra parte, quienes se muestran en contra, dan a conocer una serie de razones tales como: la conexión que existe entre la función propia de los tribunales de justicia y el poder disciplinario que los de alzada investían respecto de los inferiores de su mismo fuero, la equivalente relación entre esa misma función y la emanación de reglamentos, y por último el manejo de los recursos según criterios de mérito, oportunidad y conveniencia.
Respecto de la ubicación orgánica y funcional, y asimismo, de la naturaleza del Consejo de la Magistratura el constituyente no fue del todo preciso, y por lo tanto hay muchas opiniones encontradas respecto del tema en cuestión que tornan dificultoso desentrañar la naturaleza política e institucional de dicho órgano.
Como bien explica Bidart Campos, dicho órgano está ubicado normativamente dentro de la sección que la Constitución dedica al Poder Judicial, así como la Auditoría General de la Nación y el Defensor del Pueblo se sitúan en la sección destinada al poder legislativo, pero que no obstante el sector donde se ubican estos últimos, son órganos extrapoder.
De lo dicho anteriormente, podría inferirse que el Consejo de la Magistratura no forma parte del poder judicial, y que por ende podría considerárselo un órgano extrapoder. Pero, por su parte, el art. 108 es terminante cuando establece que el poder judicial será ejercido por una Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales inferiores.
Al respecto, señala Bidart Campos, que cuando el art. 108 afirma que el poder judicial será ejercido por una Corte..., cabe entender que allí la alusión al “poder judicial” no se refiere a la estructura de órganos que lo componen y hacen parte de él, sino a la función de administrar justicia. Es por esto, que se puede afirmar que el Consejo de la Magistratura no es un órgano “extrapoderes” que está fuera del poder judicial, sino que “orgánicamente” lo integra. No obstante, la función de administración de justicia en causas de competencia del poder judicial sigue privativamente reservada a la Corte y los tribunales inferiores. Por lo tanto, para Bidart Campos, el Consejo de la Magistratura es un órgano integrado dentro del poder judicial, con competencias no judiciales, propias de dicho poder, y que antes de la reforma incumbían a los órganos judiciales.
Si cabe hablar de una jefatura o cabeza del poder judicial, ella sigue a cargo de la Corte Suprema. El Consejo de la Magistratura, dentro del mismo poder judicial, no viene a ser un órgano que, al estilo de los que son “extrapoderes”, se le aproxima, lo auxilia, y coopera, sino un órgano “dentro” del poder judicial con funciones “no judiciales” que, no obstante pertenecen también al poder judicial.
Siguiendo otro orden de ideas, Sagues sostiene que el constituyente de 1994 quiso introducir una intensa reforma en la judicatura federal, sustrayendo a la Corte Suprema la administración de ese poder judicial; y por lo tanto mal podría subordinarse el Consejo a la Corte.
Por otra parte, agrega que debido a su integración plural (abogados, jueces, académicos, científicos y miembros designados por los poderes de elección popular), el Consejo de la Magistratura bien puede ser entendido como órgano extra poder, esto es, fuera de la órbita del poder judicial. El hecho de figurar en la sección constitucional destinada al Poder Judicial no implica necesariamente que pertenezca al mismo.
Ekmekdjian, por su parte, en cuanto a la ubicación que ha de darse al Consejo de la Magistratura, señala que cabe preguntarse si se trata de un órgano administrativo o jurisdiccional y si pertenece al Poder Judicial o es un órgano extrapoder.
Refiere que, si bien algunos autores consideran al Consejo de la Magistratura como un órgano integrante del Poder Judicial, basándose en que la Constitución Nacional lo incorpora en la sección que corresponde al mismo, al no haber sido reformado por la Convención el art. 108 de la Constitución, pareciera deducirse que el dicho consejo no forma parte del Poder Judicial.
Respecto de su naturaleza jurídica, Ekmekdjian explica que la función jurisdiccional es una de las formas de manifestación del poder, y consiste en la solución de los conflictos o causas litigiosas, aplicando el derecho vigente. Si se observa las funciones que le otorgan los seis incisos del art. 114 al Consejo de la Magistratura, se puede comprobar que ninguno de ellos, implican el ejercicio de la función jurisdiccional. En cambio, sí podría decirse que se trata de un organismo administrativo, ya que la única función jurisdiccional que tiene es la disciplinaria sobre los jueces, aunque paradójicamente, no es superior jerárquico de ellos.
CONVENCIÓN CONSTITUYENTE DE 1994
Los constituyentes que conformaron la mayoría expusieron una gran cantidad de argumentos entre los cuales cabe resaltar los siguientes: “La sociedad Argentina apetece mayor trasparencia en el nombramiento de sus jueces, mayor eficiencia en la remoción de magistrados respecto de los cuales se acrediten actos de inconducta y mayor confiabilidad en la administración de la cosa judicial mientras los jueces desempeñan su función específica, que es la de resolver casos contenciosos. A esos objetivos apunta la importante reforma judicial que contiene el proyecto en consideración. El órgano central de esta reforma es el Consejo de la Magistratura, cuyas funciones van desde una intervención sustancial en el proceso de nombramiento de los jueces hasta la apertura del procedimiento de remoción de éstos y la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento. Se asigna también a este Consejo importantes funciones, revirtiendo así una tendencia que a lo largo de este siglo y particularmente en los últimos cincuenta años ha llevado a concentrar en uno de los órganos que ejercen el Poder Judicial de la Nación, me refiero a la Corte Suprema de Justicia, la totalidad de los poderes de administración correspondientes a un conjunto de órganos descentralizados entre sí. Este proceso de concentración de poder administrativo en un tribunal de Justicia, además de no tener en cuenta la genuina esencia funcional de ese tribunal, no ha dado los resultados apetecidos por las leyes del Congreso de la Nación, que a lo largo del tiempo confirió a la Corte poderes reglamentarios, disciplinarios, administrativos y de gestión.”
En cuanto a la integración del Consejo de la Magistratura, se alego que: “se ha procurado un modelo de equilibrio que garantice la trasparencia en el cumplimiento de estas finalidades y el pluralismo en la integración del órgano, pero que simultáneamente no convierta al Poder Judicial de la Nación en un sistema autogestionario en el que los jueces cuya misión es la de decidir casos concretos puedan llegar a trasformarse en la fuente de provisión de nuevos jueces. De tal manera que se ha buscado un modelo intermedio en que los poderes democráticos retengan una importante injerencia en el proceso de designación de los jueces, pero en el que simultáneamente por participación de los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por la participación de estamentos vinculados con la actividad forense u otras personas el sistema judicial esté gobernado con pluralismo...”
“Respecto del tema de las funciones y del proceso de trasparencia al que me vengo refiriendo, el Consejo de la Magistratura tendrá funciones centrales en la selección de los jueces, para cuyo procedimiento la propia norma constitucional propuesta prevé la realización de concursos públicos, y tendrá participación decisiva en la propuesta de los nombres para ocupar las magistraturas, a cuyo efecto elevará ternas que resultarán vinculantes. Por tanto, obligatoriamente, el Poder Ejecutivo deberá elegir de ellas a uno de los nominados. Por último, ya en lo que hace a la intervención de los órganos políticos, el Senado de la Nación tendrá la atribución final para juzgar la idoneidad de las personas que el poder Ejecutivo proponga como consecuencia del procedimiento de selección descrito.”
Por otra parte también se dijo que: “el nuevo sistema de designación de los jueces, de los magistrados inferiores —con la intervención del Consejo de la Magistratura que se crea, y que se implementará por medio de concursos públicos—, habrá de mejorar notablemente la calidad de los jueces y acentuará aún más la independencia del Poder Judicial. Que, está muy claro que la creación del Consejo de la Magistratura con las funciones administrativas que hoy se le restan al Poder Judicial para que se dedique pura y exclusivamente a la tarea jurisdiccional, habrá de contribuir a una mayor eficacia y agilización de la labor de este poder. Todo esto llevaría a tender a una mayor independencia del poder, a una mayor capacitación de los jueces y a evitar la manipulación de la Justicia, pero que como se ha dicho —y no sin razón— no basta con la simple inclusión de una norma ya que puede quedar en buenas intenciones si no es acompañada por una decisión de tipo político.”
Además, se expresó los siguiente: “al plantear la necesidad del funcionamiento del Consejo de la Magistratura estamos tratando de terminar con ese poder absoluto a través del cual el presidente es el único que selecciona a los magistrados. El Consejo de la Magistratura representará en el futuro un organismo independiente para la selección de los más idóneos a efectos de ser promovidos como jueces de la Nación.”
Contrariamente la minoría expuso los siguientes fundamentos: “Esta innovación, el Consejo de la Magistratura, a cuyo cargo quedan las designaciones de los magistrados federales, excepto los miembros de la Corte Suprema de Justicia y la administración del Poder Judicial, merece serios reparos respecto de la forma en que se encuentra proyectada.
Al estar conformado por los representantes de los órganos políticos resultantes de la elección popular, por los jueces de las diferentes instancias, por los abogados y personalidades del ámbito académico y científico, y por ser su propuesta en ternas o duplas de carácter vinculante para el Poder Ejecutivo, se transforma en un órgano representativo de intereses de corporaciones o sectores interesados sin más representatividad que la que le otorgan sus asociados.
Asimismo, la facultad proyectada de otorgar al Consejo de la Magistratura la administración y ejecución del presupuesto asignado a la justicia, no es sino poner a un órgano de constitución discutible por sobre las potestades propias de la Corte Suprema de Justicia, que en numerosos campos perdería la condición de cabeza del Poder Judicial. Lo mismo puede afirmarse respecto de las facultades disciplinarias que poseería el mencionado Consejo, que excluiría la potestad de superintendencia que corresponde al máximo órgano federal. Con estos elementos de juicio a los que debe sumarse la circunstancia de que también serán miembros de este Consejo personalidades del ámbito académico y científico, que si bien pueden poseer dotes técnicos lejos de asegurarse se restringe a favor de un órgano conformado por miembros de otros poderes, representantes de corporaciones y personalidades invitadas al capricho de aquel que resulte autorizado por la ley a hacerlo.
Por otra parte, se hizo hincapié al hecho de que el Consejo de la Magistratura, como órgano del gobierno del Poder Judicial, no puede definir quién elegirá a los jueces y en qué proporción se hará, porque todo también quedará librado a lo que disponga la ley. Al respecto se sostuvo que: “la Constitución determina concreta y detalladamente cómo funciona la Cámara de Diputados. Cuando define los distintos poderes, se puede observar que se trata de una Constitución con un grado de rigidez importante. Ahora, cuando defina las aristas del gobierno del Poder Judicial, la Constitución se va a convertir en flexible, porque no existió acuerdo para determinar la conformación del Consejo de la Magistratura. Y si su conformación va a ser motivo de una ley a considerar en el Congreso, ya sabemos cómo se va a discutir quién lo compondrá y cuál será la cantidad de miembros que tendrá ese Consejo.”
Por último, se argumentó que: “...este mecanismo del Consejo de la Magistratura, como está proyectado en el Núcleo de Coincidencias Básicas, atenta contra el objetivo que se declama como pretendido para conseguir el fortalecimiento de la independencia. En primer lugar, porque esa independencia se menoscaba desde el momento en que hacemos desaparecer aspectos esenciales que hacen al gobierno del Poder Judicial y, en segundo lugar, porque se crea un órgano que en la práctica va a traer problemas insolubles... Sostenemos que si creamos el Consejo de la Magistratura con esta serie de facultades que son propias del Poder Judicial, más precisamente de la cabeza del Poder Judicial, lo que vamos a crear es un semillero de conflictos que van a neutralizar, en definitiva, el acto administrativo cotidiano de gobierno de ese Poder Judicial por enfrentamientos de incumbencias y de competencias entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de la Magistratura”
LA REGLAMENTACIÓN DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
La legislación reglamentaria del Consejo de la Magistratura: Reseña de su sanción
Como dijimos en páginas anteriores la reforma constitucional del 94 ha delineado en términos generales la estructura básica del Consejo de la Magistratura, enunciándose genéricamente la composición del órgano y sus principales funciones por el artículo 114 anteriormente analizado.
La propia Constitución en dicho artículo delega su regulación específica en una ley especial, destinada a reglamentar detalladamente todos los aspectos vinculados a la integración y funcionamiento del nuevo órgano, para cuya sanción impone una mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara.
En consecuencia, los lineamientos generales sobre la composición del Consejo definidos en el artículo 114 de la CN, serían reglamentados por una Ley Especial que determinaría la integración y número de integrantes del Consejo de la Magistratura.
A efectos de evitar una posible demora en la entrada en funcionamiento del Consejo, la Disposición Transitoria decimotercera de la Constitución reformada dispuso un límite para su sanción, indicando que a partir de los 360 días de la vigencia de la reforma, los magistrados inferiores solamente podrían ser designados por el procedimiento previsto en la Constitución reformada.
Pero la ausencia de precisión en el número de los integrantes del Consejo en el texto constitucional fue lo que dilató la sanción de la encomendada ley especial, en virtud de la falta de consenso político entre los diversos bloques del Congreso Nacional.
Dicha falta de consenso trajo aparejado el vencimiento del plazo, acarreando con ello el grave problema que de producirse una vacante en un cargo de juez, no podía ser cubierta por no funcionar el órgano previsto por nuestra constitución.
Para superar este vacío, se alcanzó un acuerdo político y con el objetivo de agilizar el demorado trámite del Congreso se convino en aprobar dos leyes, que podrían llamarse una “principal” y la otra “correctiva”. Ello fue una evidencia notable de los diferentes criterios legislativos para integrar el nuevo órgano.
Asimismo, el sentido de dictar estas dos leyes, contrariamente a la “ley especial” que manda a dictar la Constitución Nacional, fue evitar que el proyecto que originariamente había sido aprobado en Senadores y modificado posteriormente por Diputados, volviera a la Cámara de origen, quien debía analizar las reformas introducidas y mantenerlas o no, con la consiguiente pérdida de tiempo que éste tramite imponía, y con el agravante de que el plazo ya se encontraba ampliamente vencido.
La Ley principal, la Nro. 24.937 fue sancionada el 10/12/1997, promulgada el 30/12/1997 y publicada en el Boletín Oficial el 06/01/1998, regula todo lo relativo al funcionamiento, autoridades y comisiones del Consejo y la organización y procedimiento del Jurado de Enjuiciamiento de los Magistrados.
La ley correctiva Nro. 24.939 fue sancionada el 18/12/1997, promulgada el 02/01/1998 y publicada en el Boletín Oficial el 06/01/1998, e introduce diversas modificaciones a la ley principal.
Asimismo, las Leyes N° 25.669 del 11/2002 y 25.876 del 01/2004 han incorporado modificaciones y artículos a las mencionadas leyes.
Dice el doctrinario Bidart Campos, que en virtud de la mora en la sanción de la normativa encomendada por nuestro texto constitucional, ha tipificado inconstitucionalidad por omisión.
ANÁLISIS DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
LEY PRINCIPAL NRO. 24.937 Y SU CORRECTIVA NRO. 24.939
El Artículo 1° de la Ley analizada establece que el Consejo de la Magistratura es un órgano permanente del Poder Judicial de la Nación, el que ejercerá la competencia prevista en el artículo 114 de la Constitución Nacional. Al respecto ya hemos realizado las críticas pertinentes.
La Composición del Consejo de la Magistratura
La ley dispone en su Artículo 2° que el Consejo será integrado por 20 miembros. La Ley correctiva modificó el presente artículo, el que anteriormente disponía una integración de 19 miembros, y adicionó un integrante más al ámbito académico científico.
Los miembros que lo componen son:
1. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
2. Cuatro jueces del Poder Judicial de la Nación, elegidos por el sistema D'Hont, garantizándose la representación igualitaria de los jueces de cámara y de primera instancia y la presencia de magistrados con competencia federal del interior.
3. Ocho legisladores. Los presidentes de ambas cámaras, a propuesta de los bloques, designarán 4 legisladores por cada una de ellas, y se asignarán: 2 a la mayoría, uno por la primera minoría y uno por la segunda minoría.
4. Cuatro representantes de los abogados de la matrícula federal, designados por el voto directo de los profesionales que posean esa matrícula. El justificativo de la matrícula federal se debe a que el nuevo órgano no tiene competencia en el ámbito provincial.
5. Un representante del Poder Ejecutivo.
6. Dos representantes del ámbito científico y académico que serán elegidos: Un profesor titular de cátedra universitaria de facultades de derecho nacionales, elegido por sus pares. El restante será una persona de reconocida trayectoria y prestigio, acreedor de menciones especiales en ámbitos académicos y/o científicos, elegida por el Consejo Interuniversitario Nacional con el voto de los dos tercios de sus integrantes.
Por cada uno de éstos miembros titulares se deberá elegir un suplente.
Críticas de la doctrina y posiciones a favor
Ekmedkdjian critica la composición anteriormente descripta indicando que no recepta el requisito constitucional de “equilibrio” entre la representación de los órganos políticos, de los jueces, de los abogados y otras personas del ámbito académico. Dice que ello es así, teniendo en cuenta que sólo se integra con 4 jueces (más el Presidente del la CSJN) en atención a los 8 legisladores y al representante del Poder Ejecutivo.
De la misma manera, no existe equilibrio entre los 4 abogados de la matrícula con los 8 legisladores y el representante del Poder ejecutivo.
Por último, sostiene el citado autor, que teniendo en cuenta lo dispuesto por el inc. 3 para los bloques congresionales mayoritarios y el representante del Poder Ejecutivo, el partido oficialista tiene una preponderancia política indebida en la conformación del Consejo, lo que le resta profesionalismo al órgano.
Por su parte el doctrinario Spota, advierte que no encuentra las razones de representación del Senado si es luego a éste cuerpo al que le corresponde, en virtud de lo normado por el art. 99 inc. 4, prestar el acuerdo para la designación de los magistrados.
Entre las posiciones a favor, encontramos la del doctrinario Carlos Enrique Edwards, quien dice encontrar el equilibrio dispuesto en el texto constitucional en virtud de la siguiente conclusión: El nuevo texto constitucional en su art. 114 impone un equilibrio entre lo técnico y lo político, y excluye del mismo a los representantes del ámbito científico-académico. Surge que el equilibrio fue logrado efectivamente, dado que el estamento técnico profesional está representado por los jueces y los abogados, que suman nueve miembros (Presidente de la CSJN, los 4 jueces y los 4 abogados); mientras que el estamento político también suma 9 miembros, es decir, los 8 legisladores y el representante del Poder Ejecutivo Nacional.
Duración en los cargos
El Artículo 3° de la ley dispone que será de cuatro años pudiendo ser reelectos por una vez en forma consecutiva. Los integrantes elegidos por su calidad institucional de jueces en actividad, legisladores o funcionarios del Poder Ejecutivo, cesarán en sus cargos si se alterasen las calidades en función de las cuales fueron seleccionados.
Requisitos. Incompatibilidades. Inmunidades.
Son establecidos por los Artículos 4° y 5°. Los requisitos a cubrir para ser miembro del Consejo son los mismos que para ser Juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y las Incompatibilidades e Inmunidades de aquellos, serán las específicas de su función, o, caso contrario, la de los mencionados jueces.
El artículo 111 de la Constitución Nacional, establece los requisitos para ser miembro de la CSJN, éstos son: ser abogado con 8 años de ejercicio, y tener las mismas calidades requeridas para ser senador. El artículo 55 de la CN señala que para ser senador debe tenerse la edad de 30 años, haber sido 6 años ciudadano de la Nación, tener una renta anual de dos mil pesos fuertes o una entrada equivalente.
Respecto a las incompatibilidades el Artículo 28 de la ley dispone que los miembros de la judicatura podrán ejercer simultáneamente su cargo de juez y su función como miembro del Consejo, disposición curiosa dado que para ambas funciones se requiere de una dedicación absoluta y exclusiva.
Lo mismo se dispone para los legisladores, quienes podrán continuar ejerciendo su actividad legislativa, con las mismas críticas reseñadas para los jueces.
Contrariamente a ello, los abogados no podrán ejercer su profesión ante la Justicia Federal mientras sean miembros del Consejo, y tampoco ante las justicias provinciales, ya que les son aplicables las incompatibilidades de los jueces, a quienes les está vedado litigar o asesorar. La justificación de ésta disposición se basa en dos razones: primero para que puedan dedicarse en forma exclusiva a su función; segundo para evitar que si litigaran pudieran tener causas radicadas ante los Juzgados o a cargo de magistrados que se postularan para cubrir algún cargo cuya selección le competa.
El Funcionamiento del Consejo de la Magistratura
El Consejo como cuerpo colegiado integrado por 20 miembros, tiene una estructura orgánica necesaria para su correcto y adecuado funcionamiento, normado en el Artículo 6° de la Ley reglamentaria que dispone las modalidades de su actuación:
a. En sesiones plenarias: Sus miembros se reúnen en sesiones plenarias a fin de ejercer las distintas atribuciones que el artículo 7 de la Ley le asigna al Consejo
b. Por sus comisiones: Para una mayor especialización en la labor que desarrolla el Consejo, el artículo 12 de la Ley dispone la división en 4 comisiones:
1. Selección de Magistrados y Escuela Judicial - Artículo 13;
2. De Disciplina – Artículo 14;
3. De Acusación – Artículo 15;
4. De Administración y Financiera – Artículo 16.
c. Por medio de la Secretaría del Consejo, cuya función será la de asistencia y coordinación al Presidente y Comisiones del Consejo.
d. Una Oficina de Administración Financiera a la que entre otras funciones, le compete la elaboración del anteproyecto del presupuesto del Poder Judicial, su ejecución, y lo relativo a la administración de los recursos.
e. Por los organismos auxiliares
ATRIBUCIONES DE LAS REUNIONES PLENARIAS - INCISO 6TO ARTÍCULO 114 CN
Como dijimos, estas sesiones suponen la reunión de los miembros del nuevo órgano, para el ejercicio de las funciones que competen al Consejo.
El principio general es que las decisiones se adquieren por mayoría absoluta, salvo mayorías especiales expresamente dispuestas en la ley.
El artículo 7° establece la competencia en los siguientes incisos:
1 – Dictar reglamentos
Inciso 1°) Dictar su reglamento general para instrumentar y viabilizar prácticamente el funcionamiento del Consejo, el que no podrá alterar el espíritu ni la finalidad de las funciones que la Constitución y la ley reglamentaria le asignan.
Inciso 2°) Dictar los reglamentos referidos a la organización judicial y los reglamentos complementarios de las leyes procesales, así como las disposiciones necesarias para la debida ejecución de esas leyes y toda normativa que asegure la independencia de los jueces y la eficaz prestación de la administración de justicia.
Inciso 8°) Dictar las reglas de funcionamiento de la secretaria general, de la oficina de administración financiera y de los demás organismos
Inciso 15°) Dictar los reglamentos que establezcan el procedimiento y requisitos para la designación de jueces subrogantes por licencias o suspensiones y vacancia
Inciso 16°) Dictar los reglamentos generales de superintendencia necesarios para el funcionamiento del Poder Judicial de la Nación.
2 - Administración de recursos y ejecución presupuestaria
Inciso 3°) Conocer el anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial remitido por el Presidente y realizar observaciones que serán consideradas por la CSJN. La Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial es la encargada de la elaboración el anteproyecto de presupuesto y al Consejo, reunido en sesión plenaria únicamente le compete tomar conocimiento del mismo, con la posibilidad de efectuar observaciones.
Inciso 6°) Designar al Administrador General del Poder Judicial de la Nación y al Secretario General del Consejo, a propuesta de su presidente.
3 - Designación de autoridades y comisiones:
Inciso 4°) Designar su vicepresidente. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación presidirá el Consejo de la Magistratura, dice el art. 10, mientras que el vicepresidente será elegido entre los miembros del Consejo - Art. 11.
Inciso 5°) Determinar el número de integrantes de cada comisión y designarlos.
4 - Remoción de magistrados
Inciso 7°) Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, previo dictamen de la Comisión de Acusación, y formular la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento. Ordenar luego, en su caso, la suspensión del magistrado.
Inciso 13°) Reponer en sus cargos a los magistrados suspendidos
5 - Facultades Disciplinarias
Inciso 12°) Aplicar las sanciones a los magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina. La Corte Suprema y los tribunales inferiores mantienen la potestad disciplinaria sobre los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación, de acuerdo a las leyes y reglamentos vigentes. La comisión de Disciplina propone la sanción.
6 - Selección de magistrados inferiores
Es la función principal del Consejo de la Magistratura y la razón de ser de su existencia.
Inciso 9°) Reglamentar el procedimiento de los concursos públicos de antecedentes y oposición. El procedimiento de los concursos se efectúa ante la comisión respectiva y una vez sustanciados, el plenario debe aprobarlos y remitir las ternas al Poder Ejecutivo mediante una lista de 3 candidatos por cada cargo que deba cubrirse para que éste elija a uno de ellos a fin de que, previo el acuerdo del Senado, sea designado para cubrir el cargo vacante.
Inciso 10°) Aprobar los concursos y remitir al Poder Ejecutivo las ternas vinculantes de candidatos a magistrados. Al respecto, parte de la doctrina entiende que la terna es sólo vinculante para el Poder Ejecutivo, no así para el Senado, en consecuencia, si el Senado no prestare acuerdo a alguno de los postulantes que conformen la terna, el Consejo deberá formular una nueva. Pero el Poder Ejecutivo obligatoriamente deberá nombrar a alguno de los 3 postulantes de dicha terna.
Inciso 11°) Organizar el funcionamiento de la Escuela Judicial en coordinación con la Comisión de Selección y Escuela Judicial, destinada a la formación de los postulantes a cargos judiciales. El plenario del Consejo debe encargarse de la formación de los futuros jueces, debe planificar su capacitación, como también la de funcionarios y empleados que se encuentran en ejercicio de funciones judiciales.
7 - Remover a los miembros del mismo Consejo
Inciso 14°) Remover a sus miembros de sus cargos mediante un procedimiento que asegure EL derecho de defensa del acusado, cuando incurrieran en mal desempeño o en la comisión de un delito, durante el ejercicio de sus funciones. Si bien los miembros del Consejo gozan de inamovilidad por el término de su mandato, la ley prevé un mecanismo de remoción por mal desempeño o por la comisión de un delito.
La COMISION DE SELECCION DE MAGISTRADOS Y La ESCUELA JUDICIAL
Breve reseña
Previo a desarrollar el método de selección dispuesto por la Ley bajo análisis, cabe reseñar brevemente la importancia de su reglamentación.
Es de público conocimiento que uno de los factores detonantes de la crisis de nuestro sistema judicial ha sido el método de selección de magistrados consagrado en la Constitución Nacional anterior a la reforma. El mismo no aseguraba el postulado constitucional fundamental para el acceso a los cargos públicos que consiste en la idoneidad del postulante.
Con anterioridad a la reforma los jueces eran nombrados por el Poder Ejecutivo, con acuerdo del Senado, lo que impedía que pudieran postularse los candidatos más capaces, siendo imprescindible simplemente contar con el apoyo político del Ejecutivo, afectándose así el principio constitucional de igualdad de oportunidades.
La reforma del 94´ pretendió revertir ésta situación con la creación del Consejo de la Magistratura, el que intervendrá en el proceso de selección de jueces, con la atribución de seleccionar a los futuros magistrados a través de la realización de concursos.
Dicha función debe coordinarse con el inciso 4to del artículo 99 de la Constitución Nacional que atribuye al Poder Ejecutivo el nombramiento de los jueces de los tribunales Federales inferiores sobre la base de una propuesta vinculante en terna del Consejo de la Magistratura con acuerdo del Senado, en sesión pública, en la que se tendrá en cuenta la idoneidad de los candidatos.
De ésta forma se ha limitado la discrecionalidad del Ejecutivo y se ha garantizado la idoneidad técnica y la igualdad de oportunidades de los distintos postulantes. La idoneidad se logra al comparar y evaluar las calidades técnicas de cada candidato; la igualdad porque todos aquellos que se crean capaces para ejercer el cargo concursado podrán presentarse al concurso.
El nuevo mecanismo de selección a cargo del Consejo se limita exclusivamente al nombramiento de los jueces de los tribunales inferiores, quedando excluidos los magistrados de la CSJN que son nombrados por el Presidente con acuerdo del senado.
Atribuciones de la Comisión de selección de Magistrados
El artículo 13 de la Ley reglamentaria establece las siguientes:
Llamar a concurso público de oposición y antecedentes
Sustanciar los concursos,
Designar jurados,
Evaluar antecedentes de aspirantes,
Confeccionar las propuestas de ternas elevándolas al plenario del Consejo y
Ejercer las demás funciones que le establece la ley y el reglamento
Asimismo, será la encargada de dirigir la Escuela Judicial para la formación y el perfeccionamiento de los funcionarios y aspirantes a la magistratura, cuya concurrencia no será obligatoria para aspirar a cargos, pero podrá ser evaluada a tales fines.
Respecto de la no obligatoriedad de su concurrencia la doctrina interpreta que si se hiciera imprescindible la asistencia a la escuela se correría el riesgo que la misma devenga en un cuerpo cerrado que promueva con exclusividad a los futuros magistrados, cuando, por el contrario, la judicatura tiene que estar siempre abierta a todos los criterios y opiniones posibles.
Del concurso público
El método de selección de los postulantes elegido por los convencionales constituyentes es el concurso público de oposición y antecedentes. Es un método objetivo para seleccionar a los jueces, por el cual ellos no sólo deberán demostrar que registran antecedentes profesionales para el cargo a cubrir, sino que también deben someterse a una prueba a fin de acreditar sus conocimientos técnicos.
Los antecedentes profesionales consisten en los cursos, jornadas, seminarios, publicaciones, libros, conferencias, postgrados, entre otros. Y la oposición puede consistir en un examen (de preguntas, resolución de casos, redacción de sentencias, etc) y/o en una entrevista al concursante.
Si bien la selección se hará de acuerdo con la reglamentación que apruebe el plenario del Consejo, las siguientes pautas mínimas deberán ser respetadas:
1) Los postulantes serán seleccionados mediante concurso público de oposición y antecedentes. Cuando se produzca una vacante la Comisión convocará a concurso dando a publicidad las fechas de los exámenes y la integración del jurado que evaluará y calificará las pruebas de oposición de los aspirantes, poniendo en conocimiento de los interesados que dicho concurso estará destinado a cubrir todas las vacancias que se produzcan durante la sustanciación del concurso y hasta la decisión del plenario, siempre y cuando se trate de la misma competencia territorial, de materia y grado.
2) Previamente se determinarán los criterios y mecanismos de calificación de los exámenes y de evaluación de los antecedentes.
3) Las bases de la prueba de oposición serán las mismas para todos los postulantes. La prueba de oposición escrita deberá versar sobre temas directamente vinculados a la función que se pretende cubrir y evaluará tanto la formación teórica como la práctica. De ésta forma se consagra la igualdad del temario en la prueba de oposición para todos los aspirantes.
Requisitos para ser postulante
La Ley reglamentaria establece una diferencia según se trate de un cargo de Juez de Cámara o de Magistrado de Primera Instancia. Así, para ser juez de Cámara se requiere ser argentino nativo o naturalizado, poseer título de abogado, con 30 años de edad y 8 de ejercicio de la profesión como mínimo, y para ser Juez de Primera Instancia, se requieren 28 años de edad y 6 años en el ejercicio de la profesión como mínimo.
La norma reglamentaria señala, que la lista de aspirantes deberá darse a publicidad a fin de permitir las impugnaciones que correspondieran respecto a la idoneidad de los candidatos. En realidad lo que se contempla es la impugnación respecto a que alguno de los candidatos no reúna los requisitos exigidos por la ley reglamentaria, y no de su idoneidad, porque ésta será evaluada por el Consejo de la Magistratura.
El Procedimiento del Concurso
El procedimiento relativo al desarrollo del concurso público, como dijimos, le compete a la Comisión de Selección y Escuela Judicial.
Básicamente ésta Comisión tiene 4 funciones fundamentales: a. Llamar a Concurso Público cuando se produce una vacante para cubrir un cargo de juez; b. Sustanciar el concurso; c. Confeccionar las propuestas de ternas; d. Dirigir la escuela.
Las fases de la sustanciación del concurso comprende las siguientes etapas:
El Plenario del Consejo de la Magistratura deberá reglamentar el procedimiento de los concursos públicos de antecedentes y oposición, ajustándose a las pautas mínimas.
La integración del jurado, por 3 miembros sorteados por la Comisión en virtud de las listas, remitidas a requerimiento del Consejo por las distintas asociaciones de magistrados y colegios de abogados del país, para cada especialidad. El Jurado será el encargado de evaluar la idoneidad de los aspirantes. Su composición será plural, integrado por un abogado, un juez y un profesor de derecho, y ninguno de ellos podrá pertenecer a la misma jurisdicción en la que deba cubrirse la vacante.
El jurado tomará el examen escrito y calificará las pruebas de oposición. Lo elevará a la Comisión de Selección por nota.
La Comisión de Selección correrá vista a los postulantes, quienes podrán formular impugnaciones dentro de los cinco días, debiendo la Comisión expedirse en un plazo de treinta días hábiles. Las impugnaciones aseguran la transparencia del concurso, porque permiten subsanar cualquier irregularidad o arbitrariedad cometida en la sustanciación.
La decisión del Jurado no es definitiva. La Comisión, valorarán los antecedentes de los candidatos, la entrevista personal que se les recibe y el examen escrito, a efectos de determinar la terna como el orden de prelación. Ello será elevado al Plenario con la nómina de postulantes que participaron de la entrevista personal.
El Plenario del Consejo debe tomar conocimiento directo de los candidatos, en audiencia pública, a efectos de evaluar la idoneidad, aptitud funcional y vocación democrática de los mismos. Puede revisar de oficio las calificaciones, pero los cambios deberán estar fundados.
Cumplido todo ello, el Plenario está en condiciones de aprobar el concurso y remitir la terna vinculante al Poder ejecutivo. La decisión se adoptará por mayoría de dos tercios de los presentes, y será irrecurrible.
LA COMISION DE DISCIPLINA
El inciso 4 del artículo 114 de la CN determina la potestad disciplinaria del Consejo de la Magistratura. El artículo 14 de la Ley reglamentaria dispone la competencia de ésta Comisión, de proponer al plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados, exclusivamente respecto de los jueces del Poder Judicial de la Nación, quedando expresamente fuera de dicha competencia los funcionarios y empleados judiciales (inc. 12 del artículo 7). Ello porque la C.S.J.N. y los tribunales inferiores mantienen su potestad disciplinaria sobre los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación.
La comisión de disciplina, dice la ley, deberá conformarse preferentemente, por la representación de los jueces y legisladores.
De las sanciones disciplinarias
El bien jurídico protegido por la reglamentación comprende la eficaz prestación del servicio de justicia, el cual puede verse comprometido por las inconductas en que pueden incurrir los magistrados durante el ejercicio de su función jurisdiccional.
Las faltas disciplinarias son descriptas detalladamente en la ley reglamentaria, y son:
La infracción a las normas en materia de incompatibilidades y prohibiciones
Las faltas a la consideración y el respeto debidos a otros magistrados;
El trato incorrecto a abogados, peritos, auxiliares de la Justicia o litigantes;
Los actos ofensivos al decoro de la función judicial o que comprometan la dignidad del cargo; esto es el recato y prudencia con que debe conducirse el magistrado en todos los órdenes de su vida.
El incumplimiento reiterado de las normas procesales y reglamentarias;
La inasistencia reiterada a la sede del tribunal o el incumplimiento reiterado en su juzgado del horario de atención al público;
La falta o negligencia en el cumplimiento de sus deberes, así como de obligaciones establecidas en el Reglamento para la Justicia Nacional.
Las diversas sanciones a aplicar son: la Advertencia, que implica un llamado de atención, una amonestación; el Apercibimiento que implica una sanción más grave; la Multa de hasta el 30% de los haberes del magistrado.
En cuanto al trámite para la aplicación de las sanciones la ley establece dos vías procedimentales: De oficio por el Consejo o por denuncia que le efectúen otros órganos del Poder Judicial, magistrados, funcionarios o particulares que acrediten un interés legítimo.
La ley aclara que si bien las faltas disciplinarias se refieren a la eficaz prestación del servicio de justicia, ello de ninguna manera implica comprometer la independencia de criterio que deben tener los jueces al momento de resolver las causas. Así lo señala el artículo 14 y en consecuencia lo que las faltas reprimen son las inconductas en el ejercicio de sus funciones, pero no su criterio jurídico.
Por último, las sanciones disciplinarias que aplique el Consejo de la Magistratura son apelables en sede judicial por ante la C.S.J.N. El recurso deberá interponerse y fundarse por escrito ante el Consejo, dentro de los cinco (5) días siguientes al de la notificación, debiéndose ofrecer toda la prueba de la que intente valerse.
El Consejo, tomando en cuenta los argumentos del recurrente, fundará la elevación dentro del plazo de cinco días, contados a partir de la fecha de presentación, y lo elevará, dentro de los cinco días siguientes, a la CSJN, quien deberá resolver en el plazo de 120 días.
LA COMISION DE ACUSACION
El artículo 15 de la ley establece su competencia para proponer al Plenario del Consejo la acusación de magistrados a los efectos de su remoción.
La ley indica que estará conformada por mayoría de legisladores pertenecientes a la Cámara de Diputados.
Establece dos modos para iniciar la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento. El general, ejercido por el plenario a propuesta de la comisión de acusación, y el especial, también ejercido por el plenario, pero a propuesta de los tribunales superiores, esto es la Corte Suprema o Cámara Federales de Apelaciones.
COMISION DE ADMINISTRACION Y FINANCIERA
El artículo 16 establece su competencia que consta en fiscalizar la Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial, realizar auditorias y efectuar el control de legalidad, informando periódicamente al plenario del Consejo.
Estará integrada preferentemente por la representación de los jueces.
El artículo 17 de la Ley establece que la Oficina de Administración y Financiera estará a cargo del Administrador General del Poder Judicial quien designará a los funcionarios y empleados de dicha oficina. Ambas, la oficina y administrador estarán a cargo de la Comisión de Administración
El Artículo 18 de la ley, asigna las funciones de la Oficina de Administración y Financiera del Poder Judicial, las que estarán a cargo de su Administrador. Entre otras indica las siguientes: Elaborar el anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial y elevarlo a la consideración de su presidente; Ejecutar el presupuesto; Dirigir la oficina de habilitación y efectuar la liquidación y pago de haberes; Dirigir la oficina de arquitectura judicial; entre otros.
SECRETARIA GENERAL
El artículo 20 indica sus atribuciones, fundamentalmente administrativas. Prestará asistencia directa al presidente, al vicepresidente y al plenario del Consejo, dispondrá las citaciones a las sesiones del plenario, coordinará las comisiones, preparará el orden del día a tratar y llevará las actas. Su titular no podrá ser miembro del Consejo.
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